网友疑问：可以对12345热线的工单申请信息公开申请复议吗？

新媒体总编辑

能否对12345热线工单申请信息公开、申请复议、提起行政诉讼，都卡在同一个判断上，12345这个平台，以及它受理、转办、答复的这一串动作，到底算不算行政机关对外行使职权、对外发生法律效果的行为。工单若不属于政府信息，信息公开自然无据；答复若不构成行政行为，复议和诉讼也无从提起。三者同源，是一条主线的三个侧面。

顺着这条主线，我试图厘清12345的法律定位，再看工单答复的性质，继而厘清复议诉讼的适格对象，最后回到热线与承办部门之间的权责错位。

01　热线不代替部门职能，也不享有行政执法权

很多人对12345有个下意识的期待，打过去，它就该把事办了。作为市民，正常情况下都是这样想的，问题是12345多数时候并非具体的业务承办部门。

12345热线，当初设立就是为解决一件事。以前市民办事，得自己到处去打听、去翻各个部门的电话和联系方式，号码太多记不住，电话打过去又转来转去。后来把除了110、119、120、122这些紧急热线之外的政务热线都归并起来，统一成一个号码，让人从打多个号码，变成打一个号码。

国务院办公厅在《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》（国办发〔2020〕53号）里，给它的定位写得很清楚：

《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》（国办发〔2020〕53号）12345热线负责受理企业和群众诉求、回答一般性咨询，不代替部门职能，部门按职责分工办理相关业务、实施监管执法和应急处置等，形成高效协同机制。

一句话，不代替部门职能。12345是个统一受理、分类转办、协调督促的平台，自己手里没有哪一项行政执法权。市民反映的违建、噪音、欠薪、消费纠纷，热线接进来，分个类，转给有职权管这事的部门去办，回头再把办理情况反馈给诉求人。

说到底，12345解决的是市民不知道该找谁、电话在哪这件事，它不代替那个真正办事的部门。这是它和承办部门最根本的区别，后面所有裁判结论，都是从这儿来的。

02　工单是否属于政府信息、能否申请信息公开？

我认为12345热线工单承载了市民的诉求，属于政府信息，市民应当有权就工单申请政府信息公开。

理由很简单，工单记录的是一个具体市民的诉求是什么、转给了哪个承办部门、办得怎么样，这些内容直接关系到那个市民本人的权利义务，跟机关内部的人事、后勤管理不是一回事。市民通过12345办了事，回头连自己那份工单都拿不到，等于办了一件事却没有任何凭据，下一步想维权、想投诉、想复议、想诉讼，第一步就卡在无据可查上。允许就工单申请公开，市民对自己通过12345办理的事项才真正有迹可查，拿着工单，才谈得上后续动作。

03　法院对12345热线工单的态度

既然12345只是总台，它受理、转办、反馈这一整套动作，在法律上算不算行政行为？这个问题，最高人民法院在好几起再审裁定里都回答过。

最典型的是董某某诉武汉市江岸区政府一案，最高法（2023）最高法行申1579号裁定说：

（2023）最高法行申1579号裁定12345市民服务热线是为畅通群众与政府之间交流沟通渠道，由政府设立的政务服务便民热线工作平台，是统一受理群众诉求并协调、督促办理的一项便民服务，不同于行政机关在履行法定职责过程中针对特定申请事项所作出的行政行为……12345平台对群众投诉问题的答复事项不属于行政机关依法定职权作出的特定行政行为，不属于行政复议和行政诉讼的受理范围。

再早一点，广州的刘曙萍案（(2019)最高法行申449号）讲得更透：

（2019）最高法行申449号裁定该热线对相关咨询、投诉举报和建议事项受理并进行分类处理后，交由承办单位办理。被诉的受理转办投诉事项行为，属于内部运行的程序性行为，并不具有终局性及外部法律效力，对再审申请人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。

这两个裁定，对的是同一部司法解释。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款，把几类看着像行政行为、其实不算的情形单列了出来，正好都能套到12345身上：

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；
（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；
（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；
（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；
（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

12345的受理、转办，属于内部运行、层级流转那一类。热线给诉求人的反馈，多半只是告知这事转给谁办了、办得怎么样，不给诉求人设定新的权利，也不减损其义务，不产生外部法律效果，按第（五）（六）（八）（十）项，落不进受案范围。李爱森案里，最高法（2020）最高法行申3517号裁定说得最直白：

（2020）最高法行申3517号裁定李爱森起诉的行为是彰武县政府向阜新市12345政府综合服务热线平台的反馈行为，该行为并未对李爱森设定权利义务，不产生法律效果，不属于行政行为。

结论到这里就比较清楚了，绝大多数以热线为对象、就工单答复本身提起的复议和诉讼，走不到那一步。复议这边也一样，《行政复议法》（2023年修订）第二条讲的是公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，第十一条列的那些复议事项，件件都对着一个真正对外发生效力的行政行为，12345的答复，一般套不上去。

上面说最高法多数都驳回了，这里得补一句，驳回不等于工单当然不可复议、不可诉。把这些案子翻出来一个个看，法院不立案、不支持的真正理由，其实是分了好几类的，不能笼统把账都算在12345不可诉上。

第一类，认定热线答复不是行政行为而驳回的。最典型的是董某某案（(2023)最高法行申1579号）、刘曙萍案（(2019)最高法行申449号）、李爱森案（(2020)最高法行申3517号），法院认定热线受理、转办、反馈属于内部运行的程序性行为，不产生外部法律效力，这才是真正落在工单答复不可复议、不可诉这个结论上的。还有个刘桂芳案（(2020)最高法行申9412号），打12345是去咨询，法院说对咨询的答复不产生实际影响。这一类是问题的核心，但数量上不占多数。

第二类，不属于政府信息故不得申请公开，跟工单可不可诉是两码事。当事人借12345这条线，去申请公开工单记录、办结回单、办理过程，法院驳回的理由是不属于政府信息、属于内部管理信息、本机关未制作未获取。胡政案（(2020)最高法行申6264号）、尹永范案（(2017)最高法行申9167号）、廉英华案（(2019)苏行申941号）、长沙天心区案（(2023)湘8601行初319号），走的都是这条路。这里卡住的是《政府信息公开条例》的门槛，不是12345的门槛。

第三类，属于信访事项。当事人反映问题走的是信访渠道，收到的答复被定性为信访事项答复，而信访答复依法不属于复议、诉讼的受案范围，这正是法释〔2018〕1号第一条第二款第（九）项排除的那一类。陈少成案（(2020)最高法行申4549号）、简肖婷案（(2020)最高法行申2581号）、刘娇远案（(2019)最高法行申11106号）、秦晓砺案（(2018)最高法行申4772号），都是这个性质。

第四类，告错了对象。当事人反映的事，被告那个层级的机关根本没有法定职责，它只是转办、督办，法院依据的是法释〔2018〕1号第一条第二款第（八）项，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责等行为。王晓华案（(2020)最高法行申14376号）、杨文娟案（(2020)最高法行申6940号），都是告错了人，跟12345本身没关系。

第五类，没按法定形式提申请。比如江寿明案（(2019)最高法行申12401号），想通过12345平台办林权登记，法院说这不符合林权登记申请的法定形式要件，不能视为已经向有权机关提出申请。这是形式要件的问题，不是工单不可诉的问题。

五类摆在一起，结论就清楚了。真正能坐实12345工单答复本身不可复议、不可诉的，只是其中一小撮，更多的驳回，是因为信息公开、信访、告错对象、形式要件这些别的门槛没迈过去，但这些都混成一句12345不可诉。这个区分不是抠字眼，它直接决定维权的人该往哪儿使劲，是补一份正式的信息公开申请，还是换对被告，还是按法定形式重新提一次履职申请。

04　复议诉讼的对象，应是作出处理的承办部门

上一节讲的不可诉，针对的是热线这个平台本身。但复议诉讼的对象，本来就不该是热线，而是作出处理的那个承办部门。承办部门借12345这个渠道作出了对外生效的处理，就这个处理去复议、去诉讼，我认为不但可以，而且是对的路。司法实践里，确实有案子是这么打赢的。

安徽利辛县那个案子，是最常被拿出来讲的一个。马准通过12345举报邻居违建，利辛县城管局通过12345热线短信回复，热线人反映搭建阳光房一事，不属于违建，县城管执法局无权进行拆除。马准不服，去申请复议，县政府以市长热线的短信回复内容不具有可复议性为由不予受理。安徽高院（2019）皖行终847号二审纠正了县政府：

（2019）皖行终847号判决利辛县城管局通过12345热线电话受理了上诉人的举报，对上诉人举报的问题进行查处，并将最终查处结果通过12345市长热线回复……马准认为邻居的搭建和擅自改装庭院行为，对其权益造成侵害，可以向有关机关投诉、举报，利辛县城管局的处理行为或者不作为与被上诉人具有利害关系，显然属于人民法院受案范围，当然亦属于行政复议受案范围。

城管局不只是转办、告知进度，它对举报事项作出了实质性的处理结论，就是那句这不算违建，我管不了。这个结论直接认定了邻居的搭建是否合法，跟举报人有利害关系，也就成了一个真正的行政行为。至于它是通过12345短信发出来，还是用红头文件发出来，不影响它的性质。

类似的还有许某某案（(2019)最高法行申2804号），卫计委通过网络平台作出的处理意见被打印出来、加盖了单位印章，最高法认定这就是对公民申请作出的行政行为。还有吴某毅案（(2024)最高法行申6408号），12345平台直接作出不予受理投诉的决定，法院也没拿12345答复不可诉这一句话把它挡在门外。

所以准确的说法我认为是这样，对承办部门的处理结果不满、又符合复议或诉讼条件的，可以就承办部门申请复议或提起诉讼，这条答复是走12345渠道发出来，还是走红头文件发出来，都不影响。反之，仅仅拿热线工单本身说事、把热线当对象，多半落空。一句话，看复议诉讼指向的是什么事项、什么对象，比看它从哪条渠道冒出来更要紧。

06　热线与承办部门的角色错位，是问题的症结

回看现实，会发现有一个更拧巴的地方。

对普通市民来说，打出去的是12345，收到回复的也是12345，从头到尾他只跟这一个号码打交道。承办部门在中间干了什么、那条答复是谁定调的，他看不见，也不关心。一旦对答复不满意，觉得问题没解决，第一反应就是把12345当成对象，去投诉它，去申请复议，去把它告上法庭。

这就造成了一个错位。市民冲着12345这个流转环节去的，但真正对这件事有决定权、真正作出那个行政行为的，是背后的承办部门。热线和承办部门被绑在一起，成了一个模糊的政府，被告对象就这么对错了。

更麻烦的是，即便市民真的去复议、去起诉12345，就算打赢了，也解决不了他最初那个问题。12345手里根本没有那项职权，它不能拆违建，也不能罚那个欠薪的老板。告热线，就像投诉快递慢，最后告的是那个帮忙拨号的客服，不是送快递的人。真正的争议、真正的行政行为，都在承办部门那儿，绕开它，问题就一直悬着。

这正是12345这套制度里，一个不太好绕过去的张力。它为了便捷，把所有入口收拢成一个号码，让市民少跑腿、少打听。但收拢之后，也让市民更难分清是谁在替自己办事、谁有权作出决定。便捷和权责清晰，在这儿是有点此消彼长的。

07　转派错误的后果，与复议诉讼的适格主体

顺着错位再往下推，会撞上一个更不好回答的问题。如果12345把工单转派错了部门，或者转得迟了，耽误了市民办事，甚至造成不可挽回的后果，这个转派错误，能不能算到12345头上？热线要不要跟承办部门一起，成为被复议、被诉讼的对象？

先得承认，这个问题没有一个漂亮的答案。但法律里有一条很硬的标准，能把大部分争议拆开。

这条标准是，行政复议的被申请人和行政诉讼的被告，永远是作出行政行为的那个机关，不是当事人接触到的那个渠道。《行政复议法》（2023年修订）第十九条规定，公民、法人或者其他组织对行政行为不服申请行政复议的，作出行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织是被申请人。《行政诉讼法》第二十六条也写得明白，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

拿这条标准去量，就会明白，统一把12345热线和承办部门一起列为复议诉讼主体、不做区分，这个想法在现行法下立不住。12345热线本身不是一个有独立法律人格的行政机关，它只是政府设立的一个便民服务平台，背后真正负责运营管理的是政务服务机关这类管理机构。把热线这个平台告上法庭，就像告一个总机号码，法院只会认定被告不适格。真正能成为被申请人、被告的，是那个对外作出行政行为的机关。

那转派错误、耽误办理造成的后果，到底算谁的？我的看法是，拆成两层看。转派这个动作，是热线管理机构在转交办环节的内部流转，本身不直接给市民设定权利，也不减损义务，落不进前面讲的那几类可诉行为。但这是就行为的可诉性而言。如果派发错误实质影响了市民的法定权利，或者实质改变了权利义务的走向，热线就难辞其咎，应当追责。问题只在于，追责走哪条路。

摆在面前的是两条路。一条是市民通过复议、诉讼去追究，但这有个硬伤，热线不是行政主体，转派又是内部流转，可诉性本身存疑，即便勉强立案，告的也不是热线，而是它背后的管理机构。另一条是政府内部对热线考核、督查、问责，这条路走得通，但解决的是内部管理问题，未必能直接补上市民已经受损的权利。两条路各有利弊，究竟走哪条、要不要两条并用，还有待观察。我自己更倾向于，把派发错误造成的实质损害，尽可能引到能够对外担责的那个环节上去，而不是让市民对着一个没有职权的号码空转。

所以对市民有没有义务去区分复议诉讼主体这个问题，我的答案是，程序上有。复议和诉讼都要求申请人指明正确的被申请人、被告，告错了，要么不予受理、驳回起诉，要么由机关告知其变更。这确实不近人情，市民只认得一个12345，凭什么还要他去分辨背后是谁在办事。可这恰恰是12345这套一个号码收拢所有入口的制度，必须付出的现实代价，入口收得越拢，市民离谁有权、谁担责就越远。

要缓解这个代价，靠的不是不区分、打包一起告，而是反过来，让那个真正作出行政行为的机关，自己从暗处走到明处。工单答复里写明本答复由××部门依法作出，写明救济渠道，把究竟是哪个部门在办事摆到台面上来。被告跟着行为走，不跟着渠道走，这才是既省事、又符合法治逻辑的出路。